健全市场化多元化生态保护补偿机制的政策着力点

本文摘要：近年来，重点领域、最重要区域生态维护补偿力度大大增大，补偿范围逐步不断扩大，可行性创建起多元化生态维护补偿机制。然而，在实践中还不存在生态产品和生态服务质量效率不低、规模严重不足和发展不均衡，资金来源渠道单一，以及市场主体参与度不高等问题。国家发展和改革委员会等九部门今年年初牵头印发了《创建市场化、多元化生态维护补偿机制行动计划》，更进一步具体了前进市场化、多元化生态维护补偿机制建设的总体拒绝、重点任务和配套措施。

近年来，重点领域、最重要区域生态维护补偿力度大大增大，补偿范围逐步不断扩大，可行性创建起多元化生态维护补偿机制。然而，在实践中还不存在生态产品和生态服务质量效率不低、规模严重不足和发展不均衡，资金来源渠道单一，以及市场主体参与度不高等问题。国家发展和改革委员会等九部门今年年初牵头印发了《创建市场化、多元化生态维护补偿机制行动计划》，更进一步具体了前进市场化、多元化生态维护补偿机制建设的总体拒绝、重点任务和配套措施。当前，精确做到市场化、多元化生态维护补偿机制建设的政策着力点，对于创建合乎我国国情的生态维护补偿制度体系、前进生态环境领域国家管理体系和管理能力现代化具备最重要意义。

减缓前进自然资源资产产权制度改革自然资源资产产权制度是我国生态文明体制改革的最重要内容，也是前进市场化、多元化生态维护补偿机制建设的基础性制度。目前，现行法律体系原则规定全民所有的自然资源资产产权由国务院代表国家行使，但未具体明确的代理或托管地部门，导致部分自然资源全民所有权虚置。自然资源资产产权制度缺位，不仅无法准确生态维护补偿对象，还不会相当严重制约碳排放权、排污权、水权等生态产品产权的初始分配制度，自然资源资产有偿用于制度和自然资源收益分配制度的了解前进。

因此，要以自然资源统一确权注册为基础，以完备自然资源资产产权体系为核心，以强化自然资源资产产权保护为重点，专责前进自然资源资产产权制度改革。分类前进水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂以及探明储量的矿等资源，按照不动产资源等各类自然资源资产的权属、界址、方位、面积、用途等产权要素，清晰全民所有和集体所有之间的边界，全民所有、有所不同层级政府行使所有权的边界，以及有所不同集体所有者的边界，并在自然资源登记簿记述。根据产权分离出来思想，实行自然资源资产所有权、经营权、总承包权等权利分改置运行机制，有助于不断扩大各类自然资源资产产权权能，清晰产权主体在自然资源资产占据、用于、收益、处分等方面的权责利，增强自然资源资产产权行使监管。推展单一要素补偿、分类补偿向综合性补偿改变当前，我国生态维护补偿偏重于单一要素补偿和分类补偿。

理论上，这两种补偿由于生态环境利益相关者具体、补偿目标比较单一等特点而更容易实行，但有所不同环境要素、有所不同领域之间的生态维护补偿政策没能充分发挥政策探讨合力，缺少整体性和综合性。综合性生态维护补偿是以生态系统整体性为原则，以区域生态环境质量的整体提高和经济可持续发展为目标，专责统合有所不同类型、有所不同领域的生态维护资金，调节区域生态环境利益关系的制度决定，是对现行单一要素补偿、分类补偿的提高和完备。近年来，我国早已陆续实行了自然保护区建设等重点生态区域补偿，国家公园体制试点等工作也正在积极探索中，但还不应在横向与纵向、政府与市场、环境要素与生态区域融合方面着力，前进市场化、多元化生态维护补偿机制建设。

要在顶层设计层面逐步完善生态维护补偿制度的政策法规和实施细则，减缓实施生态维护补偿条例。各省要增大有所不同类型、有所不同领域的生态维护资金统合力度，以县为实行的基本单元，彰显其统筹安排项目和资金的自主权，并以生态指标考核为导向，鼓舞实行县维护生态环境的积极性。

根据省情实际，以构建区域生态环境质量的整体提高为最终目标，建构多层次、长领域、广覆盖的综合性生态维护补偿考核指标体系。既要还包括区域森林覆盖率、空气质量、水质水量等生态质量指数，也要还包括生活污水处理、垃圾处理等人居环境质量的评价，还要还包括工业增加值能耗、农田任务已完成情况等区域发展绩效的评估。同时，探寻使用再行预拨后整肃的办法，增大对实行县综合性生态维护补偿的相反鼓舞力度。建构多层次生态维护补偿市场体系一般指出，生态产品的生产和消费过程具备公共物品属性，私人部门通过市场方式获取生态产品会因社会边际成本收益与私人边际成本收益互为背离而使市场失灵。

事实上，公共物品并不等同于公共所有的资源。洗手的水源、无污染的土壤等公共池塘资源物品或俱乐部物品，在超过一定的消费人数和范围后，就不会经常出现边际成本为正的情况。同时，自然资源资产产权制度、价值评估技术和法律规则等刚性约束条件的日益完善，为市场化、多元化生态维护补偿获取了有可能。前进生态维护补偿市场化，必须协同前进生态产品市场交易与生态维护补偿，建构多层次的生态维护补偿市场体系。

明确而言，要减缓研究制订碳排放权交易管理暂行条例，完备重点企业能耗数据第三方核查，主动不断扩大行业覆盖范围，将生态、社会效益明显的林业碳汇项目优先划入全国市场，逐步推进区域碳交易试点向全国市场过渡性。建立健全生态保护区、横跨流域、横跨区域排污权交易制度，探寻排污权抵押贷款、出租等融资方式，在有条件的地方创建省内分行业污水处理强度区域名列制度，名列靠后地区对名列靠前地区展开合理补偿。合理界定和分配水权，具体权属人、用途和水资源使用量等，希望引领积极开展水权交易，分地区前进以个人用水量或城市用水总量指标为交易标的，探寻合约节水量水权交易、城市供水管网内水权交易、水权买入等水权交易方式。

更进一步改变政府角色定位，更佳充分发挥政府在生态维护补偿市场中的引领和调控起到。一方面，要综合考虑到市场竞争、成本效益、质量安全性、区域发展等因素，确认绿色订购指导性目录和市场需求标准，通过合约外包、授权经营等方式，引领合乎资质拒绝的社会力量参予绿色订购供给。另一方面，要希望有条件的生态获益地区与生态维护地区、流域下游地区和流域上游地区根据财力情况、实际市场需求及操作者成本等，协商自由选择资金补助金、对口协作等补偿方式，积极开展纵向生态维护补偿，创建持续性绿色利益共享机制。

培育高质量现代化生态产业体系在我国工业化、城镇化的较慢前进过程中，传统以过度花费资源和毁坏环境为代价的粗放型经济快速增长方式，不仅导致水土流失、草场发育、土地荒漠化、资源耗尽、生物多样性增加等生态好转和环境污染问题，还相当严重制约着经济社会的可持续发展。全国生态环境保护大会明确提出，减缓建立健全以产业生态化和生态产业化为主体的生态经济体系。产业生态化和生态产业化如车之两轮、鸟之两翼，二者不可偏废。

作为减缓建构生态经济体系的最重要内容，培育高质量现代化生态产业体系，就是要遵循生态产业化的发展理念，以供给外侧结构性改革居多线，把生态优势转化成为发展优势。要优化财政移往缴纳中生态维护补偿支出决定结构，向生态功能最重要、生态资源富含的贫困地区弯曲。

因地制宜、分类施策，把资金补偿、产业扶植、精准帮扶、技术援助、人才反对、农户专业教育、低收入培训等政策、实物、技术及智力补偿方式融合一起，构成发展生态产业的合力。要统一建构以绿色产品评价标准子体系为机车、以绿色产品的产业承托标准子体系为辅助的绿色产品标准体系，将当前连夜成立的环保、节约能源、节水、循环、低碳、再造、有机等产品认证逐步向绿色产品认证过渡性，运用大数据技术建立健全绿色产品指标分析评估机制，从而充分发挥绿色标识增进生态产品价值构建的起到。引领生态保护者和投资者通过参予碳汇造林、流域综合治理、自然保护区建设、国家公园管理、生态保护区管护等生态系统维护和修缮活动取得价值补偿。

考古区域生态文化特色，将物质产品、文化产品和生态产品“捆绑式”经营，发展生态康养、森林人家、休闲娱乐观光园区、景观休闲等“农业+文化+生态”新的业态，推展绿色发展与扶贫攻坚有机融合。完备生态维护补偿可持续融资机制近几年，我国生态维护补偿资金中，中央和地方财政资金投放占到了相当大比例，而社会资金及其他资金投入占到较为较少。随着生态系统维护和修缮工程的规模日益不断扩大，如果意味着依赖政府受限的财政资金投放，不仅不会减少生态维护补偿资金的用于效率，还不会影响生态维护项目的可持续性。

因此，迫切需要充分发挥金融的“肝脏功能”，推展构成生态维护可持续融资市场化与多元化新格局。绿色金融是现代金融体系的最重要内容。

但是，由于以生态产品生产、生态系统维护和修缮工程和生态保护区管护服务为标的的各类生态维护项目，具备投放资金较小、报酬周期较长、环境风险较高、收益率较低等特征，金融机构参予意愿不强劲，社会资本变得最为慎重。这就拒绝通过政策反对、技术帮扶等措施，引领银行业金融机构减少管理制度门槛，修改审核程序，创意绿色信贷产品，不断扩大信贷规模。要希望各类金融机构根据有所不同生态维护项目的风险等级等要素，研究以特定生态维护项目为标的的绿色证券、绿色国债等多元化、差异化的绿色金融产品序列，研究成立绿色股票指数、绿色企业股权融资和发展涉及投资产品，探寻排污权、碳排放权、水权、碳汇和出售服务协议抵押等借贷贷款业务。

糅合国际经验，希望有条件的生态保护区创设土地银行、森林银行等专业化生态银行。希望保险机构联合金融机构、非金融机构和公益的组织，创意研发环境污染责任保险、森林保险等绿色生态涉及险种，逐步在环境高风险领域创建强迫责任保险制度。在极力遏止隐性债务增量的基础上，希望有条件的生态维护地区政府通过确保合法权益、强化政策扶植等配套措施，运用政府和社会资本合作（PPP）模式，更有合乎资质条件的社会资本参予根本性生态系统维护和修缮工程等生态产业项目的建设、运营和管理。

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